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国务院拟修改《房屋拆迁管理条例》

强制拆迁  12月7日,北大5名教授联名致信全国人大常委会,建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》相关条款。加之此前震惊全国的成都女拆迁户唐福珍自焚事件,再次引起公众对拆迁问题的关注。据南京拆迁律师获悉,全国人大常委会法工委官员表示,国务院正进行立法调研工作,准备修改《城市房屋拆迁管理条例》。

  各地屡现暴力强拆事件

  当初因为《物权法》出台时出现舆论高潮,地方政府对强拆稍有收敛。但实际上,从本世纪初至今,暴力拆迁从未停止。近几年,某些地方政府的拆迁手段越发强悍,抵抗的百姓还会被刑拘。前段时间,某直辖市的一份内部讲话资料曝光,其中明确提到强拆是一种合适的手段,并且要“形成巨大的压力,造成兵临城下的态势”。这次成都市金牛区地方政府定性唐福珍事件为“暴力抗法”,并刑拘家属。正是种种强压,业主采取了玉石俱焚的抗议。

  国内知名评论人五岳散人认为,从最近的事例来看,拆迁中双方的耐心似乎都被消磨了,对抗的手段与结果都越发的激烈。“对抗从哀求式的上访,开始转变成伤害自身以求传播效力的最大化。”作为强势的地方政府,由于各种条件都具备,越发没有了协商解决的耐心与诚意,而住户方在财产损害更大、权益被侵害更多的状态下,也以更激烈的方式进行对抗。

  与以往中国式拆迁不同,本轮强拆行为中,有不少涉及地方政府的公共建设。去年,为抵御金融危机冲击,国家出台了规模庞大的4万亿投资计划,其中流向地方的基础建设占了很大比重,而当前宽松的货币政策也进一步刺激了地方政府投资热。

  在涉及公共项目和基建项目建设时,地方政府打着公共利益的牌子进行拆迁,如果有合理的赔偿,想必被拆迁户不会以死抗争,但是,拆迁行为往往被利益集团和开发商利用,成为一种掠夺。

  有业内人士认为,无论刺不刺激经济,原因在于地方政府从土地财政所获得的巨大利益,“拆迁背后有巨大的利益诱惑,现在根本问题是,我们没有制度去阻挡地方政府的利益诉求。”

  《城市房屋管理拆迁条例》必须修改或废除

  2001年6月制定的《城市房屋管理拆迁条例》,为拆迁矛盾频发埋下了隐患,这个条例几乎成了违法暴力拆迁的合法依据和保护伞。各种学术意见和舆论都在显示,拆迁条例作为宪法和物权法之下的下位法,具有明显的违宪违法性,到了必须修改或废除的时候。

  第一,《城市房屋管理拆迁条例》的立法指导思想与宪法和物权法明显相左。该法规是2001年制定的,没有体现2004年修改宪法和2007年物权法保护公民私有财产的精神,又没有做及时的修改。条例强调保障建设项目顺利进行,而没有保护公民财产权的意思。

  第二,《城市房屋管理拆迁条例》在内容上没有区别建立在公共利益基础上行政强制征用和为了商业利益的民事交换行为,如果是非公共利益的商业开发,必须遵循民法原则由两个市场主体进行平等的交易,而不能介入公权力,更不能运用国家暴力进行强迫交易。

  第三,《城市房屋管理拆迁条例》在程序上的规定也是违法的。如拆迁条例第15条赋予了政府有关部门强拆的权力,根据法治的基本原则,凡限制剥夺公民的自由和合法财产,除必须以公共利益为目的外,还必须遵循正当的程序,正当程序最基本的一点就是必须经司法程序,并最终由法院作出裁决。

  第四,《城市房屋管理拆迁条例》剥夺了公民在保护自己私有财产时的司法诉讼权。根据该条例第15条规定,在强制拆迁上明显地赋予了拆迁人更大的权力,它可以申请仲裁或向法院起诉,而且还可以申请人民法院先予执行。当拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的,只能由房屋拆迁管理部门裁决或同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的,虽规定可以向法院起诉,但是诉讼期间不停止拆迁的执行。这实际上由政府裁决取代了司法裁判,因行政裁决已经发生效力,它不影响拆迁。诉讼只是一种假象。

  今年7月,《中国新闻周刊》曾报道,作为《物权法》的配套法规,原计划在2008年完成修改的《城市房屋管理拆迁条例》,修改近两年却尚无音讯。

  北大五教授联名建议废止或修改《城市房屋管理拆迁条例》

  昨日,沈岿联合北大四位教授,以公民名义致信全国人大常委会,建议废止或修改《城市房屋管理拆迁条例》相关条款。

  以下为建议书全文:

关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议

  全国人民代表大会常务委员会:

  自上世纪九十年代以来,我国一直处于快速的城市化进程之中,在这一进程中,因拆迁而引发的各类矛盾、冲突、群体性事件时有发生,在一些地方还发生了被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件。这些事件不仅有损当事人的合法权益,也激化了民众与政府的矛盾,影响社会的和谐稳定。房屋拆迁及其所引发的种种矛盾,已经成为公众高度关注的社会问题。我们注意到,各级政府对房屋拆迁所引发的各种问题是高度重视的,也采取了一些解决问题的措施。但是,要从根本上解决房屋拆迁及其引发的各种问题,需要从制度上反思,需要标本兼治。如果不能从制度源头上处理好城市发展的公共需求与公民财产权保护之间的关系,房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧,以至严重影响改革、发展(包括城市化发展)的进程。作为中华人民共和国公民和长期从事法律研究与教学工作的学者,我们高度认同和支持落实科学发展观、构建和谐社会以及建设社会主义法治国家的战略。科学发展、和谐社会和法治国家战略,都强调国家对公民包括私有财产权在内的合法权益的保护。我们认为:国务院 2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《条例》”),与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。立法机关应以法制协调统一原则为基础,对《条例》进行审查,以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。

  为此,依据《立法法》第90条第2款赋予公民的权利,我们郑重提出请求全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)对《条例》进行审查的建议。具体依据和理由如下:

  一、依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在房屋拆迁之前完成,而《条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决

  《宪法》(2004年修正后)第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》(2007年颁布)第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《城市房地产管理法》(2007年修正后)第6条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”据此,要通过征收获得公民房屋的所有权,必须具备三个法定条件,亦即必须满足三个标准:(1)“为了公共利益”;(2)“依据法律规定的条件和程序”;(3)“ 给予补偿”。

  可见,补偿是征收的构成要件之一,未依法补偿,对房屋所有权及相应土地使用权的征收程序就没有完成;而征收没有完成,就不能进行拆迁。但《条例》第三章“拆迁补偿与安置”对房屋拆迁补偿作出的具体规定将补偿与对房屋的征收分开了,将补偿作为拆迁程序的一部分,这实质上就是将本应在征收阶段解决的补偿问题延至拆迁阶段解决,这与上述《宪法》、《物权法》及《房地产管理法》的规定存在抵触。

  二、依据宪法和法律,征收、补偿主体应该是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系;而《条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系

  依据上述《宪法》第13条、《城市房地产管理法》第6条的规定,征收、补偿的主体都是国家,征收与补偿应该在同一阶段由国家来完成。但是,《条例》第4条规定:“拆迁人应当依照本条例的规定,对被拆迁人给予补偿、安置”。第13条规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。”第22条第1款规定:“拆迁人应当依照本条例规定,对被拆迁人给予补偿。”可见,《条例》规定的补偿主体为“拆迁人”。而根据《条例》第4条第2款的规定,实施补偿的拆迁人是“取得房屋拆迁许可证的单位”,而不是代表国家实施征收的主体。

  依据《宪法》、《城市房地产管理法》,国家依据公共利益需要,在依法补偿的前提下,对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此,征收、补偿法律关系完全是行政法律关系,必须遵守依法行政的要求。但是,《条例》不仅把补偿主体定位为拆迁人,而且,基于这样的定位,把拆迁人与被拆迁人之间订立的拆迁补偿安置协议界定成民事法律关系。《条例》第15条规定:“拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。” 《条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”正是由于这些规定对征收补偿法律关系的界定错误,致使一些地方政府在实际运作中只征收、不补偿,而把补偿这一核心问题和矛盾推到拆迁阶段,从而引发了大量的暴力拆迁、强制拆迁。可见,要解决当前拆迁引发的严重社会矛盾,必须废止或修改《条例》关于拆迁主体、拆迁补偿安置协议等与《宪法》、《城市房地产管理法》的规定相抵触的上述条款。

  三、依据宪法和法律,对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可

  依据上述《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条的明确规定,要对单位、个人合法所有的房屋及其他不动产进行拆迁,首先必须要对房屋及其他不动产依法进行征收。

  然而,《条例》并没有将房屋征收作为拆迁的前提。《条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件;(二)建设用地规划许可证;(三)国有土地使用权批准文件;(四)拆迁计划和拆迁方案;(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”由此可见,拆迁人获得房屋拆迁许可证并不需要以政府已经完成对单位、个人合法拥有的房屋的征收为前提。换言之,在房屋仍然属于单位、个人合法所有的时候,拆迁人就可依据这些与征收程序毫无关联的文件,取得拆除房屋的资格。这是与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的规定相抵触的。

  《条例》自2001年颁布施行起,历经八年,在经济、社会发展过程中发挥了其应有作用,但其原有框架已经不再适应宪法、法律以及经济、社会的巨大发展。如上所述,《条例》与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》存在重大抵触,使得公民私有财产权的保障无法得到有效落实,损害了社会主义法制统一与尊严,成为引发大量拆迁冲突与矛盾、影响社会发展和稳定的因素之一。

  为此,我们依据《立法法》第90条第2款、第87条、第88条之规定,请求全国人大常委会对《条例》存在的与“与上位法冲突”的问题进行审查。如确认《条例》有关条款确实与宪法、法律相抵触,应依据《立法法》第88条予以撤销,或根据《立法法》第91条,由人大专门委员会向国务院提出书面审查意见,建议国务院对《条例》自行修改。此外,我们也请求全国人大常委会对我国城乡领域的征收、补偿、拆迁问题进行综合调查研究,在条件成熟时尽快出台土地征收(包括土地所有权征收与土地使用权征收)和房屋拆迁法,统一解决征收、拆迁的条件、程序、补偿、安置标准与争议裁决及救济机制的全盘法律问题。

  此致

敬礼

建议人:

沈 岿,北京大学法学院

王锡锌,北京大学法学院

陈端洪,北京大学法学院

钱明星,北京大学法学院

姜明安,北京大学法学院

2009年12月7日

  随后,有记者致电全国人大常委会法工委法规备案审查室,该室一位官员在了解了相关情况后表示,目前还没有收到这一建议书;至于能否给北大五教授反馈,“目前还没有建立对公民、法人、其他社会组织提出立法审查建议的反馈机制,正在研究怎么去反馈。”

  不过,该官员透露,国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》,目前已经组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局,再次进行前期的立法调研工作。


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